Approfondimenti sulle indennità aggiuntive
L’art. 40 del D.P.R. n. 327 del 2001 (“disposizioni generali”) – relativo alle aree non edificabili – si occupa esclusivamente della posizione del proprietario coltivatore diretto, con una disciplina autonoma e distinta rispetto a quella riservata alle indennità aggiuntive spettanti al fittavolo, al mezzadro o al compartecipante, con peculiare riferimento all’art. 42 del D.P.R. n. 327 del 2001 (“indennità aggiuntive”).
Si prevede, quindi, al comma 1 dell’art. 40 del D.P.R. n. 327 del 2001, che “nel caso di esproprio di un’area non edificabile, l’indennità definitiva è determinata in base al criterio del valore agricolo, tenendo conto delle colture effettivamente praticate sul fondo e del valore dei manufatti edilizi legittimamente realizzati, anche in relazione all’esercizio dell’azienda agricola, senza valutare la possibile o l’effettiva utilizzazione diversa da quella agricola”.
Al comma 2 si stabilisce che “se l’area non è effettivamente coltivata, l’indennità è commisurata al valore agricolo medio corrispondente al tipo di coltura prevalente nella zona ed al valore dei manufatti edilizi legittimamente realizzati”. Tale comma è stato dichiarato incostituzionale per il riferimento al VAM in ordine alla determinazione dell’indennizzo espropriativo con sentenza della Corte costituzionale n. 181 del 2011.
Si prevede, poi, al comma 4 dell’art. 40 del D.P.R. n. 327 del 2001 che “(a)l proprietario coltivatore diretto o imprenditore agricolo a titolo principale spetta un’indennità aggiuntiva, determinata in misura pari al valore agricolo medio corrispondente al tipo di colture effettivamente praticate”.
La prima annotazione attiene alla circostanza per cui non tutte le disposizioni normative involgenti i VAM possono ritenersi coinvolte e travolte dalla pronuncia della Corte costituzionale n. 181 del 2011, dovendo, in particolare, considerarsi sopravvissute quelle concernenti l’indennità aggiuntiva ad essi parametrata, in quanto dotate di una funzione riparatrice autonoma rispetto all’indennità di esproprio, poiché poste a tutela di diritti, quale quello al lavoro – pure contemplati dall’ordinamento giuridico ed aventi rilevanza costituzionale – diversi da quello di proprietà oggetto della pronuncia della Consulta (Cass., sez. 1, 18/6/2018, n. 16084).
Sono, dunque, sopravvissute alla pronuncia della Corte costituzionale n. 181 del 2011 le indennità supplementari e aggiuntive, di cui all’art. 37, comma 9, all’art. 40, comma 4, e all’art. 42, comma 2, del D.P.R. n. 327 del 2001, atteso che il Giudice delle leggi non ha censurato il criterio del valore agricolo medio cui le stesse sono parametrate.
Dunque l’indennità aggiuntiva è prevista non solo per il proprietario coltivatore diretto, ma anche per il proprietario imprenditore agricolo a titolo principale. La previsione dell’indennità aggiuntiva per il proprietario coltivatore diretto si rinviene nella stessa norma (art. 40) che attiene alla determinazione dell’indennizzo espropriativo di un’area non edificabile; a dimostrazione della unitarietà della misura dell’indennizzo che deve tenere conto sia del valore agricolo del terreno, sia dell’indennità aggiuntiva spettante al proprietario coltivatore diretto.
Di qui, la conclusione che l’indennità aggiuntiva spettante al coltivatore diretto proprietario, oppure imprenditore agricolo a titolo principale, deve essere richiesta unitamente all’indennizzo per l’esproprio dell’area non edificabile, non potendo essere oggetto di autonoma e separata richiesta.
Del resto, l’indennizzo per l’area non edificabile è determinato, come appena riportato sopra, in base al criterio del valore agricolo, ma tenendo conto delle colture effettivamente praticate sul fondo e del valore dei manufatti edilizi legittimamente realizzati, anche in relazione all’esercizio dell’azienda agricola; ciò a dimostrazione della complessità del computo dell’indennizzo dell’esproprio dell’area non edificabile. Con la necessità di ricomprendere nell’unitario indennizzo, anche l’indennità aggiuntiva spettante al proprietario coltivatore diretto o al proprietario imprenditore agricolo a titolo principale.
Del resto, l’indennità aggiuntiva spettante al proprietario coltivatore diretto è commisurata al valore agricolo medio “corrispondente al tipo di colture effettivamente praticate”.
Va anche rimarcato che, a differenza dell’art. 42 del D.P.R. n. 327 del 2001, l’art. 40, comma 4, non prevede alcun requisito di carattere temporale, nell’esercizio dell’attività di coltivatore diretto o di imprenditore agricolo a titolo principale.
Pare preferibile la tesi per cui, in adesione al dato letterale delle due norme, al proprietario va assicurato il ristoro a prescindere dall’esercizio dell’attività di coltivazione per almeno un anno a far data dal momento della dichiarazione la pubblica utilità.
Pertanto quando l’attività di coltivazione è esercitata dallo stesso proprietario del bene, tanto che questi deve agire in giudizio per la liquidazione dell’intero indennizzo, comprensivo dell’indennità aggiuntiva (Cassazione civile sez. I, 03/10/2024, n. 25972).
Diversamente, la piena autonomia delle indennità aggiuntive spettanti a soggetti non proprietari dei terreni, ma coltivatori dello stesso, emerge plasticamente dall’art. 42 del D.P.R. n. 327 del 2001, il quale stabilisce che “spetta una indennità aggiuntiva al fittavolo, al mezzadro o al compartecipante che, per effetto della procedura espropriativa o della cessione volontaria, sia costretto ad abbandonare in tutto o in parte l’area direttamente coltivata da almeno un anno prima della data in cui vi è stata la dichiarazione di pubblica utilità”.
La ratio dell’indennità aggiuntiva prevista per il coltivatore diretto dall’art. 42 del D.P.R. n. 327 del 2001 risiede nella diversa natura del bene oggetto di tutela e, precisamente, “nella diretta attività di prestazione d’opera sul terreno espropriato nella situazione privilegiata che l’art. 35 della Costituzione assicura alla posizione del lavoratore, garantendo fra l’altro che la sua retribuzione sia in ogni caso sufficiente ad assicurare a lui e alla sua famiglia un’esistenza libera e dignitosa” (Cass., sez. 1, 1/7/2022, n. 21058; Cass. n. 11464 del 2016).
L’attività agricola, ad avviso della dottrina, deve essere svolta almeno un anno prima della data di deposito della relazione che promuove il procedimento di espropriazione.
È stata ribadita anche dalla nuova normativa la particolare tutela dei soggetti che traggono i mezzi di sussistenza della coltivazione del fondo, per cui la dizione legislativa deve essere interpretata escludendosi all’affittuario del terreno che eserciti su di esso un’attività diversa da quella della coltivazione e della produzione agricola, sia chi possieda la qualifica di imprenditore agricolo.
Al comma 2 dell’art. 42 del D.P.R. n. 327 del 2001, si chiarisce, quanto all’accertamento della somma effettivamente dovuta ed all’onere della prova correlato, che “l’indennità aggiuntiva è determinata ai sensi dell’art. 40, comma 4, ed è corrisposta a seguito di una dichiarazione dell’interessato e di un riscontro della effettiva sussistenza dei relativi presupposti”.
Ciò comporta due considerazioni importanti: 1) da un lato appare evidente che il legislatore ha voluto dettare una disciplina dedicata esclusivamente al proprietario coltivatore diretto o imprenditore agricolo a titolo principale, ben distinta da quella relativa all’indennità aggiuntiva spettante al fittavolo, al mezzadro o al compartecipante; la differenza tra le due regolamentazioni è indice dell’unitarietà dell’indennizzo spettante al proprietario coltivatore diretto, che ha, pertanto, l’onere di chiedere l’indennità aggiuntiva in modo non frazionato; 2) dall’altro, mentre l’indennità aggiuntiva spettante al proprietario coltivatore diretto, o al proprietario imprenditore agricolo a titolo principale, viene determinata in misura pari al valore agricolo medio corrispondente al tipo di colture effettivamente praticate, con onere della prova a carico dell’ente espropriante che intenda discostarsene, le altre indennità aggiuntive necessitano della dichiarazione dell’interessato e di un riscontro della effettiva sussistenza dei relativi presupposti, con onere della prova a carico del soggetto richiedente, tenuto a predisporre la relativa dichiarazione.
Per la dottrina, infatti, il fittavolo, il mezzadro e il compartecipante devono dimostrare l’esistenza del proprio titolo, mentre negli altri casi il sacrificio sofferto dal soggetto che utilizza il fondo a scopi agricoli è presunto, in quanto il D.P.R. n. 327 del 2001 non richiede alcuna prova in proposito.
Va poi sottolineato che l’art. 40 del D.P.R. n. 327 del 2001 si riferisce, al comma 4, all’indennità aggiuntiva spettante anche all’imprenditore agricolo “a titolo principale”, non tenendo conto della innovazione legislativa con la quale si è provveduto nel 2004 a disegnare la figura dell’imprenditore agricolo a titolo professionale, che ha sostituito la nozione di imprenditore agricolo a titolo principale.
L’art. 12 della legge 9/5/1975, n. 153 (Attuazione delle direttive del consiglio delle comunità Europee per la riforma dell’agricoltura) stabiliva, fino al 6/5/2004, che “si considera a titolo principale l’imprenditore che dedichi all’attività agricola almeno due terzi del proprio tempo di lavoro complessivo e che ricavi dall’attività medesima almeno due terzi del proprio reddito globale da lavoro risultante dalla propria posizione fiscale”.
A decorrere dal 30/6/2001 e sino al 6/5/2004 si è poi aggiunto che “le società sono considerate imprenditori agricoli a titolo principale qualora lo statuto preveda quale oggetto sociale l’esercizio esclusivo dell’attività agricola, ed inoltre: a) nel caso di società di persone qualora almeno la metà dei soci sia in possesso della qualifica di imprenditore agricolo a titolo principale. Per le società accomandita la percentuale si riferisce soci accomandatari; b) nel caso di società cooperative qualora utilizzino prevalentemente prodotti conferiti dai soci ed almeno la metà dei soci sia in possesso della qualifica di imprenditore agricolo a titolo principale; c) nel caso di società di capitali qualora oltre il 50% del capitale sociale sia sottoscritto da imprenditori agricoli a titolo principale”.
L’art. 1 del D.Lgs. 23/3/2004, n. 99, in vigore dal 7/5/2004, introduce la nuova figura dell’imprenditore agricolo professionale.
Si prevede che “ai fini dell’applicazione della normativa statale, è imprenditore agricolo professionale (IAP) colui il quale, in possesso di conoscenze e competenze professionali ai sensi dell’art. 5 del regolamento (CE) n. 1257/1999 del consiglio, del 17 maggio 1999, dedichi alle attività agricole di cui all’art. 2135 del codice civile, direttamente o in qualità di socio di società, almeno il 50% del proprio tempo di lavoro complessivo e che ricavi dalle attività medesime almeno il 50% del proprio reddito globale da lavoro”.
Al comma 3 si ribadisce la possibilità che anche le società di persone e di capitali possono rivestire la qualifica di imprenditore agricolo professionale (“le società di persone, cooperative e di capitali, anche a scopo consortile, sono considerate imprenditori agricoli professionali qualora lo statuto preveda quale oggetto sociale esercizio esclusivo delle attività agricole di cui all’art. 2135 del codice civile e siano in possesso dei seguenti requisiti: a) in caso di società di persone qualora almeno un socio sia in possesso della qualifica di imprenditore agricolo professionale. Per le società in accomandita la qualifica si riferisce ai soci accomandatari; (…) c) nel caso di società di capitali (o cooperative), quando almeno un amministratore che sia anche socio della società cooperativa, sia in possesso della qualifica di imprenditore agricolo professionale)”.
Si chiarisce all’art. 1, comma 5-quater, del D.Lgs. n. 99 del 2004 che “qualunque riferimento nella legislazione vigente all’imprenditore agricolo a titolo principale si intende riferito all’imprenditore agricolo professionale, come definito nel presente articolo”.
In dottrina, peraltro, si è evidenziato che non sarebbe conforme al principio di uguaglianza attribuire l’indennità aggiuntiva al proprietario imprenditore agricolo a titolo principale, che perde la sua attività a causa dell’espropriazione, ai sensi dell’art. 40, comma 4, del D.P.R. n. 327 del 2001, e non riconoscerla all’affittuario che parimenti svolga un’attività agricola imprenditoriale, in quanto anche questi, per effetto dell’esproprio, subisce la perdita della sua attività. La disposizione di cui al comma 4 dell’art. 40 potrebbe indurre, dunque, ritenere che, anche l’affittuario – imprenditore a titolo professionale – ha diritto all’indennità aggiuntiva, benché il combinato disposto degli articoli 42 e 37, comma 9, depongano in senso contrario.
In realtà, però, il legislatore ha voluto – non irragionevolmente -distinguere nettamente le figure del proprietario e dell’affittuario, in base al diverso rapporto con le aree non edificabili.
In sintesi il proprietario coltivatore diretto del fondo, deve chiedere l’indennità aggiuntiva di cui all’art. 40, comma 4, del D.P.R. n. 327 del 2001, contestualmente all’opposizione alla stima dei terreni agricoli espropriati, non essendo possibile richiedere l’indennità aggiuntiva in modo frazionato e separato rispetto all’indennità espropriativa complessiva di cui all’art. 40 del D.P.R. n. 327 del 2001.
L’indennità aggiuntiva dell’affittuario coltivatore diretto in caso di espropriazione è autonoma rispetto all’indennità di espropriazione, poiché si basa sull’attività lavorativa sul terreno espropriato e sui diritti costituzionali del lavoratore. Questa indennità non va detratta dall’indennità di espropriazione e può superare il valore di mercato del bene espropriato senza violare la Costituzione. Il diritto a tale indennità è soggetto a prescrizione decennale dalla data del provvedimento ablatorio.