Principi in materia di indennità di espropriazione
La sentenza in commento è di notevole interesse in quanto ribadisce i principi fondamentali che devono essere seguiti per la determinazione dell’indennità di esproprio.
In particolare:
1) L’indennità di espropriazione è determinata sulla base delle caratteristiche del bene al momento dell’accordo di cessione o alla data dell’emanazione del decreto di esproprio, valutando l’incidenza dei vincoli di qualsiasi natura non aventi natura espropriativa e senza considerare gli effetti del vincolo preordinato all’esproprio e quelli connessi alla realizzazione dell’eventuale opera prevista, conferendo rilievo non già all’opera realizzata sul terreno, ma alla sua destinazione secondo il PIRT e il PRG.
2) Ai fini della determinazione dell’indennità di esproprio la destinazione di aree a edilizia scolastica, nella cui nozione devono ricomprendersi tutte le opere e attrezzature che hanno la funzione di integrare il complesso scolastico, nell’ambito della pianificazione urbanistica comunale, ne determina il carattere non edificabile, avendo l’effetto di configurare un tipico vincolo conformativo, come destinazione ad un servizio che trascende le necessità di zone circoscritte ed è concepibile solo nella complessiva sistemazione del territorio, nel quadro di una ripartizione in base a criteri generali ed astratti; né può esserne ritenuta per altro verso l’edificabilità, sotto il profilo di una realizzabilità della destinazione ad iniziativa privata o promiscua pubblico-privata, giacché l’edilizia scolastica è riconducibile ad un servizio strettamente pubblicistico, connesso al perseguimento di un fine proprio ed istituzionale dello Stato, su cui non interferisce la parità assicurata all’insegnamento privato (Sez. 1, n. 5247 del 16.3.2016; Sez. 1, n. 14347 del 9.8.2012; Sez. 1, n. 8442 del 28.5.2012; Sez. 1, n. 8231 del 245.2012; Sez. 1, n. 12862 del 26.5.2010 (Sez. 1, 8.3.2018, n. 5557, Sez.1, 13.3.2017, n. 6388; Sez. 1, 17.5.2016, n. 10085; Sez. 1, 17.5.2015, n. 10085; Sez.1, 9.8.2012, n. 14347; Sez. 1, 26.5.2010, n. 12862; Sez. 1, 23.6.2008, n. 17015; Sez. 1, 9.12.2004, n. 23028).
3) Per la determinazione dell’indennità di esproprio la legge stabilisce, quale unico criterio per individuare la destinazione urbanistica del terreno espropriato, quello dell’edificabilità legale; di conseguenza un’area va ritenuta edificabile solo ove risulti classificata come tale dagli strumenti urbanistici vigenti al momento della vicenda ablativa, e non anche quando la zona sia stata concretamente vincolata ad un utilizzo meramente pubblicistico (verde pubblico, attrezzature pubbliche, viabilità ecc.), che comporta un vincolo di destinazione preclusivo ai privati di tutte le forme di trasformazione del suolo riconducibili alla nozione tecnica di edificazione, quale estrinsecazione dello connesso con il diritto di proprietà ovvero con l’edilizia privata esprimibile dal proprietario dell’area, come tali, soggette al regime autorizzatorio previsto dalla vigente legislazione edilizia (Sez. 1, n. 18584 del 7.9.2020; Sez. 1, n. 25314 del 25.10.2017; Sez. 1, n. 23639 del 21.11.2016; Sez. 1, n. 13172 del 24.6.2016).
4) Ai fini della determinazione del pregiudizio per la perdita del godimento di aree occupate dalla P.A. in forza di un provvedimento legalmente dato, assume valore decisivo la suddivisione tra aree agricole (cui sono equiparate quelle non classificabili come edificatorie) ed aree edificabili; tra queste ultime, da individuarsi in base alle possibilità legali ed effettive di edificazione, non rientrano le zone concretamente vincolate ad un utilizzo meramente pubblicistico (verde pubblico, attrezzature pubbliche, viabilità, ecc.), in quanto gravate da un vincolo di destinazione che preclude ai privati tutte le forme di trasformazione del suolo riconducibili alla nozione tecnica di edificazione, quale estrinsecazione dello ius aedificandi connesso con il diritto di proprietà ovvero con l’edilizia privata esprimibile dal proprietario dell’area (Sez. U., n. 7454 del 19.3.2020). Il diritto vivente pertanto impone di determinare l’indennità di espropriazione in relazione al valore venale, distinguendo tra suoli edificabili e non edificabili in ragione del criterio dell’edificabilità legale, escluse le possibilità legali di edificazione qualora lo strumento urbanistico dell’epoca in cui deve compiersi la ricognizione legale abbia concretamente vincolato la zona ad un utilizzo meramente pubblicistico; tuttavia, poiché nella nozione tecnica di edificazione l’edilizia privata esprimibile dal proprietario dell’area secondo il regime autorizzatorio previsto dalla vigente legislazione, ai fini indennitari deve tenersi anche conto delle possibilità di utilizzazione intermedia tra l’agricola e l’edificatoria (parcheggi, depositi, attività sportive e ricreative, chioschi per la vendita di prodotti, ecc.), sempre che siano assentite dalla normativa vigente, sia pure con il conseguimento delle opportune autorizzazioni (Sez. 6 – 1, n. 3168 del 1.2.2019).
5) Allorché la zona sia stata concretamente vincolata ad un utilizzo meramente pubblicistico (verde pubblico, attrezzature pubbliche, viabilità ecc.) dallo strumento urbanistico vigente non rileva che la destinazione zonale consenta la costruzione di edifici e attrezzature pubblici, atteso che l’attività di trasformazione del suolo per la realizzazione dell’opera pubblica rimessa inderogabilmente all’iniziativa pubblica non è assimilabile al concetto di edificazione preso in considerazione dalla menzionata normativa agli effetti indennitari, da intendersi come estrinsecazione dello ius aedificandi connesso al diritto di proprietà (Sez. 1, 23.5.2014 n. 11503; Sez. 1, 21.6.2016 n. 12818; Sez. 1, 24.6.2016 n. 13172).
6) Il criterio della edificabilità legale riveste quindi posizione di assoluta supremazia nel sistema e impone di considerare l’attitudine allo sfruttamento edilizio alla stregua della disciplina urbanistica vigente, anche se non si può escludere che l’edificabilità di fatto possa fungere da criterio integrativo necessario alla verifica della concreta realizzazione di costruzioni e alla quantificazione delle potenzialità di utilizzo del suolo al momento in cui si compie la vicenda ablativa (da ultimo, Sez. 1, 26.6.2019 n. 17115).
7) In tema di perequazione, recentemente la Corte Costituzionale ha dichiarato costituzionalmente illegittimo la L.R. Puglia 22 febbraio 2005, n. 3, art. 19, comma 2, che prevedeva che, ai soli fini della determinazione dell’indennità di espropriazione, sono da considerarsi, comunque, sempre legalmente edificabili tutte le aree ricadenti nel perimetro continuo delle zone omogenee di tipo A, B, C e D, secondo le definizioni di cui al D.M. Lavori Pubblici n. 1444 del 1968, comprese anche le aree destinate a standard, viola l’art. 117 Cost., comma 2, lett. l). Infatti, derogando espressamente alle previsioni statali in materia di indennizzo e assegnando a una categoria di beni – le aree a standard soggette a vincolo conformativo – il connotato dell’edificabilità legale, che, invece, è smentito dalla disciplina urbanistica, non opera sul terreno della legislazione urbanistica, ma, nel distaccarsi da questa, interviene solo a fini indennitari sulla qualitas rei, recidendo ogni nesso con il valore di mercato dei relativi beni e alterando lo statuto della proprietà. Essa incide a livello regionale su un profilo essenziale dello statuto della proprietà, che non tollera, in linea con l’art. 3 Cost., irragionevoli disparità di trattamento sul territorio nazionale, che oltretutto si accompagnano all’ingiustificato vantaggio per chi subisca un procedimento ablatorio rispetto a chi trasferisca il medesimo bene sul mercato, in quanto l’affermata edificabilità rileva solo a livello indennitario (Corte Costituzionale, 13.5.2022, n. 120).
8) Ai fini indennitari e della previa qualificazione dei suoli espropriati alla stregua delle correlative possibilità legali di edificazione al momento dell’apposizione del vincolo preordinato all’espropriazione, le prescrizioni ed i vincoli stabiliti dagli strumenti urbanistici di secondo livello – influenti di regola su tale qualificazione, per il contenuto conformativo della proprietà che ad essi deriva dalla loro funzione di definire, per zone, in via astratta e generale, le possibilità edificatorie connesse al diritto dominicale – possono, in via eccezionale, avere anche portata e contenuto direttamente ablatori (che ne escludono l’incidenza sulla liquidazione dell’indennità) ove si tratti di vincoli particolari, incidenti su beni determinati in funzione di localizzazione dell’opera, implicante di per sé la necessaria traslazione di quei beni all’ente pubblico (Sez. un., 23.4.2001, n. 173).
9) La differenza tra vincoli conformativi ed espropriativi cui possono essere assoggettati i suoli, non dipende dal fatto che siano imposti mediante una determinata categoria di strumenti urbanistici, piuttosto che di un’altra, ma deve essere operata in relazione alla finalità perseguita in concreto dall’atto di pianificazione; ove mediante lo stesso si provveda ad una zonizzazione dell’intero territorio comunale o di parte di esso, sì da incidere su di una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell’intera zona in cui i beni ricadono e in ragione delle sue caratteristiche intrinseche, il vincolo a carattere conformativo; invece, il vincolo particolare, incidente su beni determinati, in funzione della localizzazione di un’opera pubblica, deve essere qualificato come preordinato alla relativa espropriazione e da esso deve, pertanto, prescindersi nella qualificazione dell’area, e ciò in quanto la realizzazione dell’opera è consentita soltanto sui suoli cui lo strumento urbanistico ha impresso la correlativa specifica destinazione, cosicché, ove l’area su cui l’opera sia stata in tal modo localizzata abbia destinazione diversa o agricola, se ne impone sempre la preventiva modifica (Sez. 1, 6.3.2019, n. 6527; Sez. 1, 18.6.2018, n. 16084; Sez. 1, 20.2.2018, n. 4100; Sez. 1, 13.10.2017, n. 24150).
10) Il carattere conformativo dei vincoli non dipende dalla collocazione in una specifica categoria di strumenti urbanistici, ma soltanto dei requisiti oggettivi, per natura e struttura, dei vincoli stessi; tale carattere ricorre ove gli stessi vincoli siano inquadrabili nella zonizzazione dell’intero territorio comunale o di parte di esso, sì da incidere su di una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell’intera zona in cui i beni ricadono in ragione delle sue caratteristiche intrinseche o del rapporto, perlopiù spaziale, con opera pubblica. Al contrario, il vincolo, se incide su beni determinati, in funzione non già di una generale destinazione di zona, ma della localizzazione in opera pubblica, la cui realizzazione non può coesistere con la proprietà privata, deve essere qualificato come preordinato alla relativa espropriazione.
11) In tema di determinazione dell’indennità di espropriazione di terreni non edificabili, in caso di contestazione da parte dell’espropriato, la stima deve essere effettuata applicando il criterio generale del valore venale pieno, ma l’interessato può dimostrare che il fondo è suscettibile di uno sfruttamento ulteriore e diverso rispetto a quello agricolo, pur senza raggiungere il livello di edificatorietà, e che, quindi, possiede una valutazione di mercato che rispecchia la possibilità di utilizzazione intermedia tra quella agricola e quella edificatoria, come, ad esempio, nel caso di parcheggi, depositi, attività sportive e ricreative, chioschi per la vendita di prodotti ad altro, sempre che tali possibilità siano assentite dalla normativa vigente, sia pure con il conseguimento delle opportune autorizzazione amministrativa (Sez. 1, 6.3.2019, n. 6527; Sez. 1, 19.7.2018, n. 19295; Sez. 1, 25.10.2017, n. 25314). Tali possibilità, ovviamente, si ripercuotono sul valore venale del bene e nel rispetto della disciplina legale e della sentenza n. 181 del 2011 della Corte costituzionale devono essere tenute presenti dal giudice, valutazione. In conformità con l’orientamento sopra descritto, in tema di determinazione dell’indennità di occupazione legittima di terreni agricoli, per effetto della sentenza della Corte costituzionale n. 181 del 2011, dichiarativa dell’illegittimità costituzionale del criterio del valore agricolo medio (VAM), la stima deve essere effettuata in base al criterio del valore venale pieno, con la possibilità di dimostrare che il fondo, pur senza raggiungere il livello dell’edificatorietà, sia suscettibile di uno sfruttamento ulteriore e diverso rispetto a quello agricolo, tale da attribuire allo stesso una valutazione di mercato che rispecchi possibilità di utilizzazione intermedie tra quella agricola e quella edificatoria – fattispecie relativa all’occupazione di un’area destinata ad attrezzature sportive, campi da gioco ed attrezzature varie – (Sez. un., 19.3.2020, n. 7454).
12) Il giudizio di opposizione alla stima dell’indennità non si configura come un giudizio di impugnazione dell’atto amministrativo, ma introduce un ordinario giudizio sul rapporto, che non si esaurisce nel mero controllo delle determinazioni adottate in sede amministrativa ed è diretto a stabilire il quantum dell’indennità effettivamente dovuto, nel quale il giudice compie la valutazione in piena autonomia. Tale principio va coordinato con quello della domanda, per cui, in presenza di stima definitiva, il giudizio di opposizione può concludersi con una statuizione più favorevole all’opponente, ma non può determinare un importo minore, a meno che non vi sia domanda in tal senso da parte dell’espropriante, il quale, ove convenuto nel giudizio, deve osservare le forme e i termini della domanda riconvenzionale, in quanto aziona una contro-pretesa che va oltre il rigetto della domanda principale (Sez. 1, 28.2.2006, n. 4388; Sez. 1, 13.1.2011, n. 716 e più recentemente Sez. 6 – 1, n. 24355 del 5.8.2022).