L’istituto dell’acquisizione sanante disciplinato dall’art. 42-bis del d.P.R. n. 327/2001 continua a essere al centro dell’attenzione della giurisprudenza amministrativa. Con la sentenza n. 4963 del 22 giugno 2026, il Consiglio di Stato ha ribadito un principio di particolare rilievo per tutti i proprietari che si trovano a subire un’occupazione illegittima del proprio immobile da parte della pubblica amministrazione: il Comune non può sottrarsi all’obbligo di pronunciarsi sull’istanza presentata dal privato invocando, quale unica giustificazione, la presunta intervenuta usucapione del bene o di un diritto reale.
La vicenda trae origine da un’occupazione risalente agli anni Sessanta e Settanta, nel corso della quale un terreno privato era stato utilizzato per la realizzazione di una strada pubblica senza che il procedimento espropriativo fosse stato regolarmente concluso. Dopo molti anni il proprietario aveva chiesto al Comune di adottare il provvedimento di acquisizione previsto dall’art. 42-bis del Testo Unico Espropri. L’amministrazione, tuttavia, non aveva risposto.
Dinanzi al silenzio dell’ente, il proprietario aveva proposto ricorso. Il TAR aveva però respinto la domanda ritenendo che il Comune avesse ormai acquistato per usucapione una servitù di uso pubblico sul terreno e che tale circostanza fosse sufficiente a escludere l’obbligo di provvedere.
Il Consiglio di Stato ha completamente ribaltato questa impostazione.
I giudici hanno chiarito che il giudizio promosso contro il silenzio della pubblica amministrazione ha un oggetto ben preciso: verificare se l’amministrazione fosse tenuta a concludere il procedimento mediante un provvedimento espresso. In questa sede non viene accertata in via definitiva la titolarità del diritto di proprietà, ma esclusivamente l’esistenza dell’obbligo dell’ente di pronunciarsi sull’istanza del cittadino.
Ne consegue che l’eventuale eccezione di usucapione sollevata dall’amministrazione rappresenta soltanto una questione incidentale e non può trasformarsi nella ragione per negare il dovere di adottare un provvedimento espresso. Anche qualora il Comune ritenga di avere acquisito il bene o una servitù per usucapione, resta comunque obbligato a rispondere alla richiesta presentata dal proprietario.
La sentenza assume particolare importanza anche sotto un secondo profilo. Il Consiglio di Stato osserva che il TAR aveva ritenuto maturata l’usucapione limitandosi a valorizzare il mero decorso del tempo, senza verificare la presenza di tutti gli elementi richiesti dalla legge.
Perché possa configurarsi l’usucapione non è infatti sufficiente che siano trascorsi venti anni. Occorre dimostrare l’esistenza di un possesso con tutte le caratteristiche richieste dall’ordinamento e verificare l’assenza di fatti interruttivi. Nel caso concreto, ad esempio, i giudici hanno ritenuto rilevante la circostanza che lo stesso Comune avesse continuato a richiedere il pagamento dell’IMU al proprietario, elemento che avrebbe potuto assumere rilievo sia nella qualificazione del rapporto giuridico sia nella verifica di eventuali atti incompatibili con la pretesa usucapione.
La decisione richiama inoltre un principio ormai consolidato nella giurisprudenza amministrativa: l’art. 42-bis trova applicazione in tutte le ipotesi in cui un immobile privato sia stato utilizzato e trasformato dalla pubblica amministrazione per finalità di interesse pubblico in assenza di un valido titolo espropriativo. Non assume quindi rilievo la particolare causa che ha determinato l’illegittimità dell’occupazione, poiché ciò che conta è l’assenza di un provvedimento idoneo a giustificare la perdita della proprietà.
Il Consiglio di Stato ricorda inoltre che le diverse figure elaborate in passato dalla giurisprudenza, come l’occupazione acquisitiva o quella usurpativa, non possono determinare automaticamente l’acquisto della proprietà da parte della pubblica amministrazione. L’unico strumento oggi previsto dall’ordinamento per regolarizzare tali situazioni è rappresentato proprio dall’acquisizione sanante disciplinata dall’art. 42-bis, salvo che l’amministrazione dimostri rigorosamente l’intervenuta usucapione secondo le ordinarie regole civilistiche.
Di particolare interesse è anche il richiamo all’onere della prova. Qualora la pubblica amministrazione eccepisca l’intervenuta usucapione, sarà essa a dover dimostrare tutti gli elementi costitutivi della fattispecie, in applicazione dell’art. 2697 del codice civile. Non spetta quindi al proprietario provare che l’usucapione non si è verificata, ma è l’ente pubblico che deve fornire la prova completa del possesso utile e di tutti gli altri requisiti richiesti dalla legge.
Alla luce di tali principi, il Consiglio di Stato ha accolto l’appello, ordinando al Comune di pronunciarsi entro trenta giorni sull’istanza di acquisizione sanante proposta dal proprietario. In caso di ulteriore inerzia è stata addirittura prevista la nomina di un Commissario ad acta affinché provveda in sostituzione dell’amministrazione.
La pronuncia rappresenta un importante richiamo per tutte le amministrazioni pubbliche. L’inerzia non costituisce mai una soluzione e il semplice richiamo a una presunta usucapione non consente di evitare l’obbligo di concludere il procedimento amministrativo. Per i proprietari che subiscono da anni un’occupazione illegittima, la sentenza conferma invece la possibilità di ottenere almeno una risposta formale sulla propria istanza, lasciando impregiudicata ogni successiva valutazione sulla fondatezza della pretesa dell’amministrazione.