La sentenza n. 641 del 12 gennaio 2026 delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione affronta un tema centrale nella prassi delle espropriazioni per pubblica utilità: il confine, spesso sottile, tra esercizio del potere amministrativo e comportamento di mero fatto, con le decisive ricadute sul riparto di giurisdizione tra giudice amministrativo e giudice ordinario.
La vicenda nasce da un contenzioso complesso, nel quale il proprietario di alcuni terreni lamentava l’occupazione sine titulo di porzioni fondiarie rimaste estranee a una risalente procedura espropriativa, avviata negli anni Settanta per la realizzazione di un tratto di strada provinciale. Secondo la prospettazione dell’attore, l’occupazione si sarebbe verificata solo molti anni dopo, in occasione di lavori eseguiti da un soggetto privato e, successivamente, di una presa di possesso “provvisoria” da parte della Provincia, funzionale alla modifica del tracciato stradale.
La Corte d’appello aveva ritenuto che l’intera controversia rientrasse nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, valorizzando l’esistenza della dichiarazione di pubblica utilità del 1977 e degli atti autorizzativi allora adottati. Le Sezioni Unite, invece, ribaltano questa impostazione, riaffermando con chiarezza un principio che costituisce ormai un caposaldo della giurisprudenza in materia.
Il punto di partenza del ragionamento è il criterio del cosiddetto “petitum sostanziale”. Ai fini della giurisdizione non conta la semplice qualificazione giuridica proposta dalle parti, ma la natura effettiva della posizione soggettiva dedotta in giudizio, da ricostruire alla luce dei fatti allegati e del rapporto giuridico sostanziale. In questa prospettiva, la Corte ribadisce che le Sezioni Unite, quando decidono sulla giurisdizione, sono anche giudice del fatto, pur senza sconfinare nella decisione di merito.
Applicando tali coordinate al caso concreto, emerge un dato decisivo: le porzioni di terreno oggetto di causa non risultavano ricomprese, fin dall’origine, nell’ambito oggettivo della dichiarazione di pubblica utilità del 1977. La stessa esigenza, manifestata nel 2010, di procedere a una presa di possesso provvisoria costituisce, secondo la Corte, un forte indice sintomatico della mancanza di un valido titolo ablatorio. Se quelle aree fossero già state legittimamente espropriate o acquisite al patrimonio pubblico, non vi sarebbe stato alcun bisogno di un simile atto.
A ciò si aggiunge un ulteriore elemento di rilievo pratico: il proprietario aveva continuato a possedere i terreni fino allo spoglio del 2009, circostanza accertata con sentenza passata in giudicato in sede possessoria. Questo dato fattuale rafforza l’idea che l’occupazione non fosse riconducibile, nemmeno indirettamente, all’esercizio di un potere amministrativo ancora efficace, ma integrasse piuttosto un comportamento di mero fatto, posto in essere in carenza assoluta di potere.
È proprio qui che la pronuncia assume particolare importanza per gli operatori del settore. Le Sezioni Unite chiariscono che quando l’opera pubblica viene realizzata su un’area diversa o più estesa rispetto a quella considerata dai provvedimenti di occupazione ed esproprio, l’occupazione deve qualificarsi come usurpativa. In questi casi non vi è spazio per la giurisdizione amministrativa, perché manca il necessario collegamento causale tra la condotta lesiva e un provvedimento ablativo, anche illegittimo, ma pur sempre espressione di un potere esistente.
La conseguenza è netta: la tutela del proprietario, sia in forma restitutoria sia risarcitoria, spetta al giudice ordinario, quale giudice naturale dei diritti soggettivi incisi da comportamenti illeciti della pubblica amministrazione. Non assume rilievo decisivo, in senso contrario, né la realizzazione dell’opera pubblica né il tempo trascorso dalla dichiarazione di pubblica utilità, se l’area concretamente occupata ne è rimasta estranea.
La sentenza n. 641/2026 si colloca dunque nel solco di una giurisprudenza consolidata, ma lo fa con un’argomentazione particolarmente attenta alla ricostruzione fattuale e alla tutela effettiva della proprietà privata. Per i professionisti che operano nel contenzioso espropriativo, la decisione rappresenta un importante promemoria: prima ancora di discutere di legittimità degli atti o di risarcimento del danno, è essenziale verificare se l’amministrazione stia realmente agendo nell’esercizio di un potere pubblico o se, invece, si trovi al di fuori di esso. Da questa distinzione dipende non solo la strategia processuale, ma la stessa individuazione del giudice competente.