L’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio

Primo presupposto essenziale per l’adozione del decreto di esproprio è che l’opera pubblica da realizzare e per la quale si dovrà far luogo ad esproprio sia inserita in uno strumento urbanistico di carattere generale, o in un atto di natura ad efficacia equivalente e che sul bene da espropriare sia stato apposto il vincolo preordinato all’esproprio.
La prima fase del procedimento espropriativo rappresenta il punto di collegamento tra l’espropriazione e la pianificazione urbanistica, essendo funzionale ad individuare la localizzazione dell’opera pubblica o di pubblica utilità. Il sub-procedimento in questione si articola, a sua volta, in tutte le attività che portano all’attribuzione di efficacia al piano urbanistico generate o sua variante, dalla quale dipende la valida apposizione del vincolo sul bene da espropriare.
Viene, dunque, esplicitato il principio secondo cui il procedimento espropriativo prende le mosse fin dal momento in cui si aziona il processo decisionale di localizzazione dell’opera pubblica: la pianificazione urbanistica generale diviene, così, il luogo della localizzazione dell’opera pubblica.
Il testo unico tiene anche conto delle altre forme di localizzazione delle opere pubbliche, diverse dai piani urbanistici a carattere generale, prescrivendo che l’opera da realizzare possa essere, altresì, prevista in un atto di natura ed efficacia equivalente allo strumento urbanistico generale, quali: le conferenze di servizi, gli accordi di programma, le intese, ovvero ogni altro atto, anche di natura territoriale, che, in base alla legislazione vigente, comporti la variante al piano urbanistico e conseguentemente il vincolo preordinato all’esproprio (art. 10 t.u.e.).
In realtà il principio secondo cui il vincolo preordinato all’esproprio costituisce il presupposto fondamentale per l’acquisizione della proprietà, in mancanza del quale le amministrazioni non possono validamente procedere all’esproprio, risulta fortemente attenuato a seguito dell’introduzione del comma 3, art. 12, del d.lgs. 27.12.2002, n. 302, che detta la disciplina degli atti che comportano la dichiarazione di pubblica utilità, in particolare nella parte in cui dispone che «qualora non sia stato apposto il vincolo preordinato all’esproprio la dichiarazione di pubblica utilità diviene efficace al momento di tale apposizione a norma degli artt. 9 e 10 t.u.e.
In concreto l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio può dunque intervenire anche successivamente alla dichiarazione di pubblica utilità, ma in tal caso tale dichiarazione resta inefficace sino al momento della formale apposizione del prescritto vincolo espropriativo; pertanto, l’intervento successivo del vincolo sana la dichiarazione emanata in carenza del vincolo medesimo.
In tema di espropriazione forzata, in forza di quanto previsto dagli artt. 11 e 16 del D.P.R. n. 327/2001, al proprietario del bene sul quale si intende apporre il vincolo preordinato all’esproprio deve essere inviato l’avviso di avvio del procedimento e del deposito degli atti volti a promuovere l’adozione dell’atto dichiarativo di pubblica utilità, con l’indicazione del nominativo del responsabile del procedimento. Pertanto, il mancato assolvimento del duplice obbligo di comunicazione implica l’illegittimità dell’atto dichiarativo della pubblica utilità e degli altri atti successivi, a nulla rilevando che l’interessato abbia avuto comunque conoscenza del procedimento, dato che le esigenze partecipative alla base dell’obbligo di comunicazione non possono essere ritenute soddisfatte da una generica conoscenza dell’esistenza di un procedimento espropriativo, essendo necessario, per escludere la rilevanza dell’omissione della comunicazione di avvio, una precisa conoscenza dell’andamento del procedimento e dell’oggetto di esso (T.A.R. Catanzaro, sez. II, 4.10.2016, n. 1914, Redazione Giuffrè amministrativo 2016).
La decadenza del vincolo espropriativo non esclude, quanto meno in astratto, che l’Amministrazione pubblica possa reiterare lo stesso vincolo, ma il provvedimento, che proceda in tal senso, deve essere congruamente motivato in ordine alla persistenza delle ragioni di diritto pubblico sottese alla necessità della reiterazione per escludere una inutile perpetuazione della situazione di compressione del diritto del privato (Consiglio di Stato, sez. IV, 24.10.2016, n. 4416, Redazione Giuffrè amministrativo 2016).
Il termine decadenziale per denunciare la violazione delle garanzie procedimentali che devono precedere il procedimento di apposizione del vincolo espropriativo decorre dal momento in cui l’interessato viene effettivamente a conoscenza dell’atto appositivo, poiché solo da questo momento egli è posto in grado di verificare adeguatamente, ed eventualmente contrastare l’idoneità, a termini di legge, delle modalità di partecipazione seguite dall’Amministrazione.
Nel regolamento urbanistico la rappresentazione della dislocazione o del tracciato, sia pure di massima, delle opere pubbliche cui è finalizzato il vincolo di esproprio risponde allo scopo di dimostrare la reale natura del vincolo stesso (espropriativo e non conformativo) e di dare contezza della proporzionalità della scelta localizzativa, ed è comunque resa necessaria dalla funzione di programmazione propria dello strumento urbanistico. Quest’ultimo non può introdurre vincoli ablatori unicamente sulla base di argomentazioni discorsive e di perimetrazioni grafiche dei lotti interessati dall’esproprio, senza prefigurare il nuovo assetto derivante dalle opere previste; una pur minima configurazione dell’assetto delle urbanizzazioni assunte a presupposto del preconizzato esproprio consentirebbe una almeno embroniale comprensione dei presupposti del corretto esercizio della discrezionalità tecnico amministrativa sottesa alla scelta di istituire il contestato vincolo. Diversamente opinando quest’ultimo sarebbe in realtà funzionale ad una generale destinazione di zona, e quindi avrebbe natura conformativa e non espropriativa (T.A.R. Firenze sez. I, 23.02.2017, n. 289, Foro Amministrativo 2017, 2, 369).

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